目标导向和问题导向是旅游专项规划编制的重要原则。2024年5月17日，习近平总书记在全国旅游发展大会上强调配股宝，要“着力完善现代旅游业体系，加快建设旅游强国”，“推动旅游业高质量发展行稳致远”。因此，“十五五”旅游专项规划应围绕旅游强国和高质量发展两个目标，全面布局重大发展战略、工程、措施、部署和任务。为实现这两个目标，我国旅游业还存在哪些问题和短板？差距有多大？如何通过方式和路径解决？解决过程中需要哪些机制和政策协调？
基于目标导向和问题导向，我认为以下10个问题是‘十五五’旅游规划必须解决的。
（以下是第六至第十个问题）
[第一至第五个问题，请关注《张辉:旅游的“十五五”规划，需要解决的10个问题(上篇)》]
六、以功能和场景创新为立足点，盘活旅游资源与资产
如何盘活旅游领域的资源与资产，将是“十五五”期间的重要任务。自2010年起，随着我国大众旅游时代的到来，特别是在社会经济进入新常态发展阶段后，旅游发展从资源驱动转向投资驱动，大量社会资本涌入旅游领域，形成了巨量的存量资产。2010年之前，我国旅游业经过30年的积累，资产存量仅为万亿元，而从2010年至今，我国旅游的资产存量至少达到9万亿以上，主要集中在约15000个景区、700多个国家级和省级度假区、300多个国家级和省级旅游休闲街区、近万家星级酒店以及300多万间民宿。我国旅游资产存量中，大多数为有效资产，为旅游经济运行奠定了坚实基础。然而，不可否认的是，其中也有相当数量的低效资产、无效资产甚至闲置资产。尤其在一些经济欠发达地区，希望通过全面资源配置和旅游基础设施建设，成为全国重要的旅游目的地。地方政府在旅游发展中常提到“打造”，如打造国内知名旅游目的地、世界健康旅游目的地等。为了实现这些目标，新的旅游投资项目不断进入，但许多项目虽然看起来不错，市场却不认可，导致了无效资产的产生。例如，贵州的水司楼、淮南志高文化科技动漫产业园及恒大童世界，都是巨额投资，曾被视为未来标杆，但最终却成了低效或闲置资产。因此，有效盘活旅游存量资产，形成存量资产与新增投资的良性循环，对拓宽旅游企业社会投资渠道、提升旅游全要素生产率、推动我国旅游经济高质量发展具有重要意义。2022年5月，国务院办公厅发布的《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》明确将旅游列为盘活存量资产的重点领域。文化和旅游部积极响应，分别于2022年5月和2023年2月在全国范围内开展两轮旅游存量项目摸排和数据更新工作，摸清底数、提出分类措施，推动项目盘活利用，为后续完善管理政策提供基础支撑。
在‘十五五’期间，我国旅游发展将从增量投入转向存量盘活，即从资本驱动转向创新驱动。盘活旅游存量资产不仅是绿色旅游发展的选择，也是高质量发展的要求，更是旅游领域的一场革命。这涉及土地、财政、环保和产权等制度政策，是一个系统工程。如何通过深化改革和制度创新，充分发挥政府与市场的作用，鼓励金融机构按市场化原则为闲置旅游项目提供融资支持，支持符合条件的项目通过资产重组提升吸引力，鼓励社会资本及设计策划、建设投资、管理运营、内容生产、技术支持等市场主体参与旅游项目的投资、建设和运营，是盘活旅游存量资产的关键。
‘十五五’期间，可以通过场景化和功能化来盘活旅游资源与资产。对于低效的观光和休闲旅游资源，应从传统的资源和空间供给模式，转向场景与氛围营造，通过创意手法和跨界元素的重组融合，形成具有沉浸感、体验性和互动性的场域，推动旅游新空间、新产业和新模式的发展。对于低效的度假和自然观光旅游资源，可以通过功能化改造，向健康旅游调整，包括运动、康养和医养。功能化是旅游发展的一个新赛道，与中国式度假文化建设密切相关。如何将山水文化、中医药文化、国学文化和传统文化与现代度假需求结合，形成中国式的度假文化，是功能化旅游发展的关键。
七、以打造世界级旅游城市和中国式旅游文化建设为切入点配股宝，解决入境旅游发展问题
全力推动入境旅游发展是“十五五”期间的一项重要任务。入境旅游不仅是新时代的人民外交，更是构建中国现代化强国发展的国际环境稳定器。入境旅游规模的增长，直接体现了国家的文化软实力、国际吸引力和旅游竞争力，同时也是建设文化强国和旅游强国的重要标志。自2024年以来，党和政府高度重视入境旅游的发展，随着入境免签政策的不断优化和支付服务的便利化，我国迎来了越来越多的外国游客，入境旅游呈现出良好的发展势头。因此，在“十五五”期间，我们要站在中国“强起来”的历史高度，充分认识到入境旅游发展在文化强国建设和构建新型国际秩序中的重要意义，通过旅游出行自由化、便利化、形态多样化及高质量发展的制度、技术和管理创新，全面推动入境旅游的持续和规模化发展。
世界旅游发展的成功经验表明，推动入境旅游发展与建设世界级旅游城市密不可分。无论是点线旅游方式还是板块旅游方式，都以世界知名的旅游城市为核心。例如，法国没有巴黎这样的世界级旅游城市，就不可能成为世界入境旅游大国；美国如果没有纽约、洛杉矶、旧金山等世界级旅游城市的支持，也难以成为入境旅游大国。各国普遍将建设世界级旅游城市作为推动入境旅游发展的重要基点。我国入境旅游的发展同样以城市为基础，北京、上海、西安、桂林和广州等城市长期以来支撑着中国入境旅游的发展。在新的旅游发展阶段，我们要根据不同城市的经济特点、文化特色、历史遗产、城市品质和产业结构，结合其自然景观和文化景观，打造世界级旅游产品，全面提升旅游城市、旅游景区和度假区的现代化和国际化水平，使更多城市和地区成为世界级旅游城市和旅游目的地。
为了在我国入境旅游中形成影响力和竞争力，中国式旅游文化建设至关重要。长期以来，我们在旅游发展中注重有形要素和产品的建设，而忽视了无形要素和产品的建设，即旅游文化的建设。旅游文化是在旅游过程中创造、体验和传承的一种特殊文化形态，它基于一般文化的内在价值因素，依托旅游的各种要素，作用于旅游生活过程，是人类在旅游过程中精神文明和物质文明的总和，如旅游好客、接待礼仪、服务态度和友好型环境等。“十五五”期间，推动我国入境旅游规模化发展时，除了落实旅游便利化政策，还要以中国传统文化“有朋自远方来，不亦乐乎”的核心理念，通过旅游服务革命，构建中国式旅游文化，以热情、周到、友好的旅游服务，在全球旅游市场树立良好的中国旅游形象。
八、以县域旅游发展为着眼点，解决旅游城乡一体化问题
从我国旅游发展空间格局来看，县域旅游扮演着重要角色。首先，县域是我国旅游资源的重要承载地，主要的人文和自然旅游资源集中在县域范围内；其次，县域是国内旅游和部分入境旅游的主要目的地，也是多种旅游类型实现和扩展的空间；最后，县域是连接城市旅游与乡村旅游的纽带，是城乡旅游一体化的最佳实践地。通过发展县域旅游，不仅能有效带动县域经济社会发展，还能为乡村旅游提供坚实基础。
在‘十四五’期间，随着国家乡村振兴战略的深入推进，为县域发展注入了新动能，不仅促进了经济结构优化和产业升级，还改善了基础设施、生态环境和公共服务，推动了城乡融合与区域协调发展，最终实现县域经济、社会、生态的全面振兴，为县域旅游发展提供了基础保障。小城经济、反向旅游等一度成为2024年度旅游热点，最具性价比的县城及乡村迎来了空前发展。
县域是我国重要的旅游目的地，拥有巨大的旅游需求，但在旅游供给体系方面仍存在不足，导致旅游供给与需求不匹配。在我国，大多数县域在发展旅游的认识、旅游经济联系、旅游产业体系、旅游服务水平、旅游管理能力、旅游空间形态、旅游基础设施建设等方面，与城市旅游相比还有一定差距。因此，亟需从县域空间入手，从旅游供给侧发力，改变县域旅游供给不足的局面，以适应我国大众旅游发展的要求，这是旅游新发展阶段的重要任务。我国的发展历史表明，无论是经济发展、社会进步，还是旅游发展，县域都是关键。只有将县域旅游经济做大做强，我国旅游才能真正强大；只有将县域旅游产业体系做完整，我国的旅游产业体系才能完善，才能在我国经济社会发展中发挥更大作用。
在‘十五五’期间，国家将县域旅游作为重点工作，全力推进县域旅游供给侧结构性改革，通过提升旅游产品品牌化和旅游服务质量，全面增强县域旅游的竞争力。乡村旅游是县域旅游发展的主要领域配股宝，也是我国最具活力和对经济社会贡献最大的旅游形式。从我国经济社会发展的历程来看，乡村旅游是解决诸多改革与发展难题的关键领域，如贫富差距、城乡二元结构、三农问题、农村宅基地商业化使用及土地流转等问题，均可以通过乡村旅游实践得到有效解决。此外，乡村旅游也是共享经济的重要体现。
因此，在‘十五五’期间，应将乡村旅游和休闲农业作为农业现代化的重要组成部分，全面体现新发展理念，推动其高质量发展。乡村旅游从农家乐向乡村民宿的转变，标志着重大转型，不仅涉及旅游形态的变化，还涉及乡村旅游治理和市场主体的转型。研究表明，城乡一体化发展的核心在于经济、文化和社会认同，乡村民宿将这三者有机结合，促进了城市与乡村居民的认同统一。经过旅游化和艺术化改造的乡村民宿，改变了城市居民对乡村旅游的传统看法，使其成为一种具有文化品位和社会地位象征的旅游形式，受到中产阶级的青睐。这吸引了大量有知识的青年返乡创业，艺术家和企业家也在此实现理想，形成了现代意义上的乡贤群体，为农业现代化提供人才支持。
需要强调的是，当前全国普遍存在盲目新建乡村民宿的现象，这一趋势应在‘十五五’期间得到纠正。民宿不应简单新建，而应通过艺术化和旅游化改造现有闲置资源。民宿是共享经济的表现，而非产品经济。通过民宿的旅游化改造，城市居民获得新的旅游体验，乡村居民获得资产性收益，乡村文化得以传承，乡村风貌得到保护。在‘十五五’期间，应从城乡统筹发展的角度全面认识乡村民宿的经济、社会和文化意义，推动其持续健康发展。
九、以支柱产业培育为切入点，解决旅游便利化问题
党的十八大以来，习近平总书记高度重视旅游工作，多次发表重要讲话并作出重要指示。近期，习近平总书记在重庆、湖北、安徽、福建、甘肃、贵州、云南、河南等地考察时，多次强调“将文化旅游业打造成支柱产业”“将文化旅游业培育成支柱产业”。“十五五”期间，根据总书记的系列指示，加快旅游业支柱产业的培育，将成为这一时期的重要任务。旅游作为我国国民经济的一个综合性产业，涉及众多行业门类。相关研究表明，旅游涉及国民经济产业门类高达110多个，其产业带动作用无其他产业可比。随着我国旅游形态的演变和旅游消费升级，尤其是技术性旅游的发展，其经济传导效应可以从消费领域扩展到生产领域，特别是旅游装备制造领域，如自行式房车、拖挂式房车、游艇、登山设备、滑雪设备、露营装备、户外运动装备等，为制造业发展创造新市场，形成新动能，对国家构建新发展格局具有重要作用。
当前，我国旅游发展的现状表明，旅游对国家社会经济的贡献取决于旅游便利化水平的提升。在构建我国旅游服务体系时，涉及旅游服务要素及其组合优化问题。然而，从旅游消费者角度看，他们追求的是旅游便利化而非单纯的旅游要素。不同旅游形态对旅游要素的依赖程度不同，如何围绕旅游需求类型有机组合旅游服务要素，形成旅游便利化，是一个重要问题。
旅游便利化不仅是消费环境问题，更是旅游高质量发展问题。其实现不仅涉及旅游要素的简单组合，也不仅限于智慧旅游技术应用及公共服务设施建设，更是一个制度设计问题，需要通过一系列制度安排和规制来实现。我国社会管理有两个特点：一是行业管理，各部门按核心职能进行制度设计，如交通管理部门负责道路和车辆管理，无论旅游者还是运输者，都是其管理对象，重点在于保障道路畅通、车辆完好和交通安全；二是地方管理，地方政府主要为定居者提供服务，旅游者并非其服务对象，地方政府无需为外地旅游者建立便利化体系。多数城市提出建设“宜业宜居”城市，而较少提出“宜业宜居宜游”。因此，在部门管理和地方管理中，若只考虑自身核心利益，旅游便利化的实现将面临巨大挑战。
在“十五五”期间，国家应加快旅游支柱产业的培育，以提升不同市场和不同类型旅游的便利化为动力，协调不同行业、要素和部门管理制度，形成出行自由、旅行方便、旅游称心的服务体系、制度体系和管理体系。
十、要以构建新型旅游治理体系为基本点，解决旅游高质量发展问题
在‘十五五’期间，旅游领域建设高标准的市场体系是一项重大工作。市场体系是社会主义市场经济体制的基础，也是其重要组成部分。在旅游领域，高标准的市场体系体现在市场准入畅通、市场竞争充分、市场开放有序、市场秩序规范等方面，实质在于如何发挥市场在资源配置中的决定性作用。长期以来，我国旅游发展实行政府主导的战略，政府在资源配置中起关键作用，旅游市场方向、产品方向、投资方向基本上由政府主管部门决策。根据党的十九届五中全会精神，在旅游新发展阶段，构建以市场配置资源为决定力量的新型旅游管理机制，成为‘十五五’旅游发展的重要内容。
新型旅游管理体制与机制的建立，离不开充分发挥旅游协会、旅游商会的作用。旅游协会作为特殊中介组织，是现代市场经济体制的重要组成部分，是市场经济成熟的标志，高标准的旅游市场体系需有功能完善的旅游协会支撑。在旅游经济运行中，政府处于宏观层次，主要职能是宏观调控，间接影响旅游企业经营活动和市场运行。旅游协会位于政府与企业之间，是连接政府和企业的纽带。商会和协会作为中介组织的具体形式，随着市场经济的发展逐渐成熟。在市场经济条件下，国家不再直接管理企业，但企业面临各种风险和无序竞争，因此需要旅游协会和旅游商会维护行业整体利益，保护会员企业权益，规范旅游经营，维护市场秩序，促进行业自律。
‘十五五’期间，构建新型旅游治理体系，需处理好政府、协会和企业三者关系，共同推动旅游业发展。政府是旅游公共事务的管理者和政策制定者，主要职能包括制定旅游政策与监管，提供公共服务，通过财政、税收、产业政策引导旅游发展。目前，地方政府特别是县域政府职能错位现象突出，政府可引导旅游产品开发和项目建设方向，但具体开发和建设非政府职能。政府可通过旅游行业协会完成大量旅游治理任务，如旅游质量评定、行业标准、职业规范，约束会员企业行为、市场准入等。形成‘政策—行业—企业’联动机制，构建政府提供制度保障，协会规范行业发展，企业合规经营的高质量旅游治理体系。
(张辉系北京交通大学教授、博导，文化和旅游部“十四五”规划专家委员会委员。）
责编：杨轶男
转自：文旅中国
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